IBS e CBS na base de cálculo do ICMS - liminar em São Paulo afasta a inclusão.

A Reforma Tributária sobre o consumo começa a produzir uma das questões mais relevantes — e potencialmente mais litigiosas — de seu período de transição, o IBS e a CBS deverão integrar a base de cálculo do ICMS enquanto os tributos coexistirem? Em decisão proferida em 9 de setembro de 2026, a 16ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de São Paulo, no processo nº 1138866-98.2026.8.26.0053, concedeu liminar para impedir a inclusão dos valores de IBS e CBS na base de cálculo do ICMS.

A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 estabeleceram a substituição gradual do sistema atual de tributação sobre o consumo. A transição, porém, não ocorre de forma imediata, durante determinado período, os novos tributos coexistirão com os tributos hoje existentes. No caso do ICMS, a coexistência com o IBS e a CBS ocorre especialmente entre 2027 e 2032 — em 2026, fase de teste; em 2027 e 2028, início da cobrança efetiva de CBS e IBS em alíquotas reduzidas; de 2029 a 2032, redução progressiva do ICMS e do ISS, com o IBS ganhando participação; em 2033, extinção do ICMS e do ISS e vigência integral do novo modelo.

Qual é o entendimento da SEFAZ-SP?

De acordo com os documentos do processo, a Fazenda paulista — nas Respostas a Consultas Tributárias nº 32.303/2025 e nº 33.083/2026 — entende que, em 2026, os valores de IBS e CBS não integram a base do ICMS, mas que, a partir de 2027, quando efetivamente exigíveis, deverão compor o valor da operação e, consequentemente, a base de cálculo do ICMS. A justificativa administrativa é que, se o ICMS tem como base o "valor da operação" e IBS e CBS integram o preço cobrado do adquirente, esses novos tributos deveriam integrar também a base do imposto estadual — e que a legislação não teria estabelecido vedação expressa a essa inclusão.

Ausência de previsão legal permite ampliar a base do ICMS?

Este é o principal fundamento jurídico da controvérsia. O art. 150, I, da Constituição estabelece o princípio da legalidade tributária, vedando que os entes federativos exijam ou aumentem tributo sem lei que o estabeleça; o art. 97, IV, do CTN determina que somente a lei pode estabelecer a base de cálculo do tributo. A tese da contribuinte foi a de que não seria possível utilizar uma interpretação administrativa da expressão "valor da operação" para ampliar a base tributável do ICMS e alcançar valores correspondentes a outros tributos — argumentando que a EC nº 132/2023, a LC nº 214/2025 e a LC nº 87/1996 não estabeleceram expressamente que IBS e CBS deveriam integrar a base do ICMS. A decisão judicial acolheu esse raciocínio em sede liminar.

O "silêncio" da LC nº 227/2026

Um dos argumentos mais relevantes do processo decorre da Lei Complementar nº 227/2026, que alterou expressamente o art. 13, § 1º, da LC nº 87/1996 (Lei Kandir) para estabelecer que, a partir de 1º de janeiro de 2027, o valor correspondente ao Imposto Seletivo integrará a base de cálculo do ICMS.

A tese desenvolvida no mandado de segurança é a seguinte: se o legislador complementar pretendeu incluir um tributo criado pela Reforma na base de cálculo do ICMS, ele o fez expressamente em relação ao Imposto Seletivo — mas não fez o mesmo em relação ao IBS e à CBS. Daí o argumento de que haveria um verdadeiro silêncio eloquente do legislador: não seria possível concluir que IBS e CBS estão incluídos simplesmente porque a lei não os excluiu expressamente, já que para ampliar a base de cálculo de um tributo é necessária autorização legal — não basta a inexistência de norma proibitiva. Foi exatamente esse raciocínio que ganhou força na decisão liminar: o magistrado afirmou que a LC nº 227/2026 determinou expressamente a inclusão do Imposto Seletivo, mas não estabeleceu disposição equivalente para IBS e CBS, e que não seria admissível que a Administração suprisse essa ausência por interpretação extensiva.

O conceito de "valor da operação" pode ser ampliado livremente?

O art. 155, II, da Constituição atribui aos Estados competência para instituir imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias; o art. 13 da LC nº 87/1996 estabelece que, nas operações de saída de mercadorias, a base de cálculo corresponde ao valor da operação. A petição diferencia valores como frete, seguros e juros — diretamente relacionados à operação mercantil — de valores correspondentes a tributos arrecadados em favor de outros entes federativos. A tese é que IBS e CBS não poderiam ser simplesmente equiparados ao próprio valor da operação, sob pena de o ICMS passar a incidir não apenas sobre a operação mercantil, mas também sobre outros tributos incidentes sobre essa operação.

O argumento do "tributo sobre tributo" e a lógica "por fora"

A EC nº 132/2023 estruturou o novo modelo sob os princípios da neutralidade, simplicidade, transparência e não cumulatividade. Segundo a tese acolhida na decisão, a inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS produziria justamente o fenômeno que a Reforma pretende reduzir: tributação em cascata, ou "tributo sobre tributo". O juiz destacou que o novo sistema foi estruturado sob esses princípios, enquanto IBS e CBS foram concebidos como tributos cobrados "por fora" — com destaque dos valores correspondentes, diferente da sistemática "por dentro" tradicionalmente aplicada ao ICMS.

A tese parte da premissa de que essa diferença não é meramente contábil: se IBS e CBS são destacados e destinados aos respectivos entes públicos, os valores correspondentes não representariam receita própria do comerciante — não fazendo sentido considerá-los parte do verdadeiro valor econômico da operação para fins de cálculo do ICMS.

O precedente do Tema 69 do STF

Para sustentar essa conclusão, a ação invoca o Tema 69 da repercussão geral do STF, relativo à exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da COFINS. No julgamento do RE 574.706, o STF firmou que o ICMS não compõe a base de cálculo do PIS e da COFINS, porque, embora transite contabilmente pelo contribuinte, não representa receita própria da empresa — corresponde a valor destinado aos cofres públicos. A petição aplica esse raciocínio por analogia: se o ICMS não é receita própria para fins de PIS/COFINS, e IBS e CBS também não seriam receita própria do vendedor, então IBS e CBS não deveriam integrar a base do ICMS.

É importante destacar que essa não é uma aplicação automática do Tema 69 — o caso envolvendo IBS/CBS e ICMS possui características próprias e exigirá sua própria construção jurisprudencial. O Tema 69 funciona, nesse contexto, como fundamento argumentativo e referência conceitual, especialmente quanto à distinção entre receita própria e mero ingresso destinado ao Fisco.

A decisão vale para todas as empresas?

Não. A decisão foi proferida em mandado de segurança individual, ajuizado pela Privalia Brasil S.A., e não possui, por si só, efeito erga omnes capaz de autorizar automaticamente todas as empresas paulistas a excluir IBS e CBS da base do ICMS. Ainda assim, a decisão tem grande relevância jurídica: enfrenta diretamente uma questão nova da Reforma Tributária, reconhece fundamento jurídico relevante para a exclusão e risco concreto decorrente do entendimento da SEFAZ-SP, utiliza fundamentos constitucionais e tributários importantes, e cria precedente que poderá ser utilizado em outras demandas. Empresas na mesma situação devem avaliar individualmente a conveniência de adotar medidas administrativas ou judiciais próprias.

Qual é o impacto financeiro dessa discussão?

Se IBS e CBS forem adicionados à base de cálculo do ICMS, haverá elevação da própria base sobre a qual incidirá o imposto estadual — em operações de grande volume, essa diferença pode representar impacto financeiro relevante. A discussão também não se limita ao valor do imposto: a definição da metodologia afeta formação de preços, margens comerciais, contratos, sistemas de faturamento, emissão de documentos fiscais, parametrização de ERP, escrituração fiscal, planejamento tributário, fluxo de caixa e compliance fiscal. A própria decisão reconheceu a necessidade de segurança jurídica para o planejamento contábil, a precificação e a parametrização dos sistemas emissores de documentos fiscais diante da proximidade da nova sistemática.

O que as empresas devem fazer agora?

Recomenda-se que as empresas — especialmente as sujeitas ao ICMS em São Paulo — não aguardem passivamente o início da nova sistemática, acompanhando pelo menos cinco pontos:

1. A legislação complementar: a composição da base de cálculo deve ser analisada à luz da Constituição, da LC nº 87/1996, da LC nº 214/2025 e de alterações posteriores, especialmente a LC nº 227/2026.
2. As manifestações da SEFAZ: respostas a consultas e demais atos interpretativos podem revelar antecipadamente a posição que será adotada pela fiscalização.
3. A parametrização dos sistemas: o ERP e o sistema emissor de documentos fiscais devem estar preparados para a coexistência dos tributos.
4. O impacto financeiro: é importante simular dois cenários — IBS e CBS fora da base do ICMS, e IBS e CBS dentro dela —, projetando a diferença para os exercícios de transição.
5. A necessidade de proteção judicial: empresas potencialmente afetadas devem avaliar com seus advogados a existência de fundamento para medida judicial própria, principalmente diante de orientação fiscal concreta em sentido contrário ao entendimento defendido pelo contribuinte.

Perguntas frequentes

IBS e CBS entram na base de cálculo do ICMS a partir de 2027?

Segundo a SEFAZ-SP, sim, quando efetivamente exigíveis. Mas a 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo concedeu liminar em sentido contrário à Privalia Brasil S.A., reconhecendo fundamento jurídico para a exclusão — a questão ainda está longe de pacificada e deverá ser levada às instâncias superiores.

Essa decisão vale automaticamente para a minha empresa?

Não. É uma liminar em mandado de segurança individual, sem efeito erga omnes. Empresas na mesma situação precisam avaliar, com seus advogados, se há fundamento para buscar proteção judicial própria.

Por que a LC nº 227/2026 é tão importante nesse debate?

Porque ela alterou expressamente a Lei Kandir para incluir o Imposto Seletivo na base do ICMS a partir de 2027 — mas não fez o mesmo quanto ao IBS e à CBS. Esse "silêncio eloquente" foi um dos fundamentos centrais acolhidos na decisão liminar.

O Tema 69 do STF (exclusão do ICMS da base do PIS/COFINS) já resolve automaticamente essa questão?

Não. Ele serve como fundamento argumentativo e referência conceitual — especialmente quanto à distinção entre receita própria e mero ingresso destinado ao Fisco —, mas o caso do IBS/CBS na base do ICMS tem características próprias e ainda exigirá construção jurisprudencial autônoma.

É preciso esperar uma autuação fiscal para questionar essa cobrança?

Não necessariamente. A decisão reconheceu a possibilidade de mandado de segurança preventivo diante de uma manifestação formal da Fazenda (como respostas a consultas tributárias) capaz de produzir efeitos concretos sobre o contribuinte, sem necessidade de aguardar a autuação.

É possível recuperar valores já recolhidos indevidamente, se a tese prevalecer?

Em tese, sim, com base no art. 165 do CTN e na Súmula 213 do STJ — mas isso depende de reconhecimento judicial e não autoriza o contribuinte a simplesmente deixar de recolher ou compensar valores por conta própria, sem observar os requisitos legais e processuais aplicáveis.

Conclusão

A Reforma Tributária não produzirá apenas a substituição de tributos — o período de transição criará uma série de questões jurídicas novas decorrentes da convivência entre o sistema antigo e o novo, e a discussão sobre a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS é um exemplo particularmente relevante. Enquanto a SEFAZ-SP sustenta que os novos tributos devem compor a base do ICMS a partir de 2027, a decisão da 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo, em sede liminar, acolheu a tese de que essa inclusão não encontra autorização legal expressa e não pode decorrer de interpretação administrativa.

O ponto mais importante, porém, é não confundir decisão liminar individual com definição definitiva para todos os contribuintes. O tema ainda poderá percorrer as instâncias superiores e receber novos contornos à medida que a Reforma Tributária entrar efetivamente em sua fase de transição. Para as empresas, a recomendação é acompanhar desde já a evolução legislativa, administrativa e jurisprudencial e realizar simulações de impacto, já que a definição sobre a base do ICMS poderá produzir efeitos relevantes sobre preços, margem e carga tributária entre 2027 e 2032.