Execução fiscal extrajudicial: eficiência na cobrança ou risco às garantias constitucionais? Lei Complementar 236/2026.

A proposta de retirar do Poder Judiciário parte da execução da dívida ativa reacende um dos mais importantes debates constitucionais do direito tributário: até onde pode ir o poder de cobrança do Estado sem que a própria Administração passe a exercer funções que, tradicionalmente, exigem a atuação de um terceiro imparcial? A chamada execução fiscal extrajudicial está no centro dessa discussão legislativa, e o tema ganhou ainda mais relevância em 2026.

A Lei Complementar nº 236/2026, publicada em 4 de setembro de 2026, passou a prever expressamente, no art. 174, § 1º, IX, do Código Tributário Nacional, que a prescrição pode ser interrompida pelo "ato inicial da execução fiscal extrajudicial", mas fez uma ressalva fundamental: isso ocorrerá "nos termos da legislação específica". A LC nº 236/2026 reconheceu a figura no CTN, mas não criou, sozinha, um procedimento completo de execução fiscal extrajudicial. A regulamentação estrutural da matéria está relacionada ao Projeto de Lei nº 2.488/2022, que pretende substituir a Lei de Execuções Fiscais (Lei nº 6.830/1980) e ainda aguarda inclusão na Ordem do Dia do Plenário do Senado Federal.

Por que o Estado quer retirar a execução fiscal do Judiciário?

A justificativa é conhecida: as execuções fiscais representam parcela significativa do acervo do Poder Judiciário e apresentam, historicamente, baixa taxa de recuperação e elevada duração. A exposição de motivos do PL nº 2.488/2022 aponta que as execuções fiscais chegavam a representar cerca de 36% dos processos pendentes, com taxa de congestionamento de aproximadamente 87%.

Sob a perspectiva de eficiência administrativa, a pergunta "por que não permitir que parte dessas cobranças seja realizada fora dos tribunais?" parece razoável. O problema surge quando se examina o que significa, de fato, "executar" uma dívida: cobrar administrativamente é uma coisa; constranger o patrimônio do cidadão contra sua vontade é outra. É nessa fronteira que aparece a questão constitucional.

Cobrança extrajudicial não é a mesma coisa que execução extrajudicial

O ordenamento jurídico brasileiro já admite diversos mecanismos extrajudiciais de cobrança da dívida ativa: notificação do devedor, oferta de parcelamento, transação, protesto da CDA, comunicação a cadastros de inadimplentes e determinadas averbações. O próprio PL nº 2.488/2022 preserva vários desses instrumentos. Nada disso, por si só, representa a grande ruptura.

A verdadeira mudança ocorre quando o Estado passa da cobrança para a execução patrimonial coercitiva — quando o próprio credor passa a determinar atos destinados a retirar patrimônio do devedor, e não apenas a comunicar que ele deve pagar.

O que o PL nº 2.488/2022 efetivamente propõe?

O texto estabelece uma modalidade de execução fiscal extrajudicial para débitos classificados como de pequeno valor — a cobrança extrajudicial seria obrigatória para dívidas inferiores a 60 salários mínimos (ou 40 salários mínimos no caso de conselhos profissionais e da OAB), podendo Estados, municípios e o Distrito Federal fixar limites menores. O procedimento seria realizado perante os tabelionatos de protesto, mediante plataforma eletrônica extrajudicial nacional, e ficaria vedado quando o devedor for incapaz, falido, insolvente, estiver em recuperação judicial, condenado preso ou internado, ou for entidade da administração pública estrangeira ou submetida a precatório.

O projeto prevê que a execução extrajudicial seja regida por lei própria e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil. Não se trata, portanto, de uma simples "cobrança administrativa" — é uma tentativa de criar uma verdadeira estrutura executiva extrajudicial, o que exige que o debate ultrapasse a mera questão de eficiência.

A pergunta constitucional: quem pode executar o patrimônio do cidadão?

A execução fiscal tradicional possui uma característica fundamental: há um terceiro imparcial entre credor e devedor. De um lado, a Fazenda Pública credora; de outro, o contribuinte executado; entre os dois, o Poder Judiciário como órgão imparcial de controle e execução, que verifica os pressupostos da execução e exerce controle sobre os atos que atingem o patrimônio do executado.

No modelo extrajudicial proposto, essa estrutura é profundamente modificada: a Fazenda constitui o crédito, promove sua inscrição em dívida ativa, realiza o controle administrativo de legalidade e cobra — e, no modelo proposto, passa a poder praticar atos executivos sem que a ordem inicial de execução seja dada por um juiz. É legítimo perguntar onde termina a autotutela administrativa e começa a atividade executiva constitucionalmente dependente de controle jurisdicional.

O Estado não pode ser comparado a um credor privado

Quando dois particulares celebram um contrato, existe autonomia privada. Quando o Estado cobra tributos, existe poder tributário — mas esse poder não é ilimitado. A Constituição não apenas autoriza o Estado a cobrar tributos: também estabelece limites ao exercício desse poder, entre eles o direito de propriedade, o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa, o acesso à Justiça, o juiz natural e a proteção contra arbitrariedades estatais.

O Estado constitucional não pode raciocinar apenas em termos de "qual é o meio mais eficiente de retirar a dívida do patrimônio do contribuinte". A pergunta constitucional correta é outra: qual é o procedimento legítimo para que o Estado possa retirar compulsoriamente patrimônio de um cidadão? Eficiência administrativa é um valor constitucional, mas não é um valor absoluto.

A presunção da CDA e o risco da concentração de funções

A Certidão de Dívida Ativa possui presunção de certeza e liquidez — necessária para que o Estado consiga executar seus créditos. Mas a CDA é formada dentro da própria estrutura estatal: o contribuinte não participa de sua elaboração como participaria de um contrato privado. Existe, portanto, diferença essencial entre um título executivo constituído consensualmente pelas partes e um título constituído unilateralmente pelo próprio credor público.

O sistema jurídico aceita a segunda hipótese, mas justamente por isso cria mecanismos de controle — a presunção da CDA é relativa, não absoluta. O problema surge quando, além de constituir unilateralmente o título, o próprio credor passa também a praticar atos executivos e a apreciar a resistência do contribuinte. A concentração de funções aumenta significativamente o risco de abuso.

"O contribuinte terá contraditório" é uma resposta suficiente?

Esse é provavelmente o principal argumento em favor da constitucionalidade do modelo: "o contribuinte terá contraditório e ampla defesa; se discordar, poderá recorrer ao Judiciário." Mas contraditório não é simplesmente o direito de apresentar uma petição — é necessário que a manifestação seja efetivamente considerada por uma autoridade com condições institucionais de apreciar a controvérsia de maneira imparcial.

Imagine a sequência: a Fazenda afirma que existe uma dívida; inscreve a dívida; inicia a execução; ocorre constrição patrimonial; o contribuinte apresenta defesa; a própria estrutura fazendária analisa essa defesa; a Administração decide manter a cobrança; só então o contribuinte procura o Judiciário. Quem está decidindo a controvérsia, nesse intervalo? O credor. E esse é um dos pontos mais delicados da proposta.

O próprio texto do substitutivo do PL nº 2.488/2022 prevê um pedido de revisão da dívida inscrita, que pode questionar liquidez, certeza e exigibilidade do débito — mas determina que essa análise seja feita pelo órgão responsável pelo controle de legalidade da própria Fazenda Pública credora. Isso não elimina o contraditório administrativo, mas mantém em aberto a pergunta: o contraditório perante o próprio credor é suficiente quando estão em discussão atos coercitivos que atingem diretamente o patrimônio do contribuinte?

A questão da imparcialidade institucional

A imparcialidade não depende apenas da boa-fé subjetiva do agente público que decide — depende também da posição institucional ocupada por quem decide. Se a autoridade pertence à estrutura responsável pela satisfação do crédito, existe uma questão legítima sobre a independência necessária para decidir uma controvérsia que pode resultar na manutenção ou no cancelamento de uma constrição patrimonial. Isso não pressupõe má-fé; é um problema estrutural, e não pessoal.

Inafastabilidade da jurisdição: antes ou depois da lesão?

O art. 5º, XXXV, da Constituição estabelece que "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito". A garantia não fala apenas em lesão — fala também em ameaça. Uma empresa que sofre bloqueio de valores necessários para pagar salários, comprar matéria-prima ou honrar financiamentos pode procurar o Judiciário depois da constrição, mas o simples fato de poder ajuizar uma ação posteriormente não significa, necessariamente, que o modelo ofereceu a proteção constitucional mais adequada. A questão central é saber se o controle jurisdicional chega antes da lesão patrimonial, ou apenas depois dela — e, nesse segundo caso, qual é exatamente a função constitucional do Judiciário: ele passaria a ser uma espécie de instância revisora posterior da atividade executiva administrativa, em vez de controlador prévio da coerção estatal.

O devido processo legal como garantia substancial, não apenas formal

O art. 5º, LIV, da Constituição dispõe que "ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal". Essa expressão não significa simplesmente notificação, prazo, formulário e decisão — possui uma dimensão substancial e institucional, e é preciso perguntar se o procedimento oferece proteção adequada contra o exercício arbitrário do poder estatal. Quanto maior a intensidade da intervenção estatal, maior deve ser a preocupação com as garantias processuais: uma cobrança administrativa é uma coisa; um bloqueio patrimonial é outra; uma penhora é outra; a expropriação definitiva de um imóvel ou estabelecimento empresarial é ainda mais grave — e é justamente nos estágios mais graves que a ausência de controle jurisdicional prévio ou concomitante se torna mais problemática.

Um caminho alternativo: modernizar sem concentrar poderes

É perfeitamente possível modernizar a execução fiscal sem transferir ao credor o poder de decidir sozinho sobre a agressão patrimonial. O Estado poderia ampliar significativamente a cobrança administrativa, a conciliação, a transação tributária, o parcelamento, o protesto, a negativação, a mediação, a inteligência patrimonial e a integração de bases cadastrais para localização de ativos — deixando o Judiciário para o momento em que for necessária a coerção patrimonial propriamente dita.

Nesse modelo, a Administração cobra, o contribuinte pode negociar, a Administração pode revisar seus próprios atos e, persistindo a controvérsia com necessidade de constrição patrimonial coercitiva, o Judiciário exerce o controle jurisdicional. Esse desenho preserva eficiência sem transformar a Fazenda, simultaneamente, em credora, executora e julgadora da própria execução.

Conclusão

A solução para a ineficiência do Poder Judiciário não pode ser simplesmente retirar do Judiciário os atos mais gravosos da execução e entregá-los ao próprio credor. O verdadeiro problema não está na existência de cobrança administrativa — essa já existe e pode ser aperfeiçoada — mas na possibilidade de transferir ao credor público poderes de coerção patrimonial tradicionalmente exercidos sob controle jurisdicional independente, especialmente quando a própria estrutura administrativa também recebe competência para julgar a resistência do contribuinte.

Em um Estado Democrático de Direito, a pergunta nunca pode ser apenas "como cobrar mais rápido?" — é necessário perguntar também quem pode retirar o patrimônio do cidadão, sob quais condições e sob o controle de quem. Caso o PL nº 2.488/2022 seja aprovado sem mecanismos suficientes de controle jurisdicional independente, é bastante provável que a discussão ultrapasse o Congresso Nacional e chegue ao Supremo Tribunal Federal, onde deverá ser examinada não apenas sob o prisma da eficiência da arrecadação, mas sobretudo à luz das garantias fundamentais que limitam o exercício do poder estatal.